Сильное государство - Фукуяма Фрэнсис. Страница 22

Широкомасштабное укрепление государства в условиях организационной неопределенности: политический подтекст

Из теоретических выводов, что оптимально устроенных организаций не бывает, проистекает ряд важных практических подтекстов. Первый: следует поддержать вывод Вулкока и Притчетта (Woolcock и Pritchett 1992), что в политике развития нам следует с большей осторожностью относиться к утверждению о существовании широко применяемых правил или уроков, которые можно использовать в реформе общественного сектора, менеджмента планирования или в сфере обслуживания. Вулкок и Притчетт подчеркивают, что просто функциональный характер такого мнения о «наилучшей практике» часто проявляется, когда практика, работающая в одной части мира, немедленно пропагандируется и предлагается в качестве модели, которой непременно надлежит следовать в других частях мира. Успешные программы часто идиосинкратичны и вызывают то, что Джеймс Скотт (Scott 1998) назвал «metis» — способностью использовать местное знание для принятия местных решений.

Для менеджмента и общественного администрирования значимость широкого планирования и умение его осуществлять означают, что при развитие учреждений неизбежны тяжелые испытания социальной структурой, культурой и другими переменными вне прямого контроля со стороны общественной политики. Организации создают и поощряют нормы через социализацию и обучение, но нормы порождает и окружающее общество. Если обязательства перед родственной средой всегда имеют преимущество перед обязательствами в отношении чужой среды вопреки правовым или контрактным отношениям, то некоторые виды административных функций неизбежно будут уходить из-под официального институционального контроля, установленного контроля над коррупцией.

Не стоит удивляться, что общественное администрирование уникально и тот или иной опыт в этой сфере не подлежит широкому обобщению. Кроме того, наблюдение Хайека, что большинство экономических знаний локально, было принято близко к сердцу и внедрилось в наше предпочтение к децентрализованным, основанным на рынке, экономическим системам. Действительно, зачем нам допускать, а тем более поощрять высокую степень разнообразия путей развития таким образом, чтобы частные фирмы организовывались и принимали решение в области бизнеса, и при этом требовать, чтобы общественные структуры формировались по принципу лучшего с точки зрения практики административного шаблона?

Большое преимущество общественного администрирования по сравнению с частным сектором менеджмента состоит в том, что частный сектор подвержен грубому дарвинскому процессу конкуренции и отбора — в отличие от общественного сектора. Армен Алчян в своей классической статье «Неопределенность, эволюция и экономическая теория» (Alchian 1950) указал, что изменения в стратегии фирмы или организации могут в определенный период оказаться таким шагом в эволюционном процессе в области производства, что менее успешные фирмы будут вытеснены с поля их деятельности. Общественный сектор не осуществляет контроля над эффективностью практической деятельности, так что низкоэффективные административные структуры могут долго топтаться на одном месте. Отсюда необходимость в рациональном предвидении и рассмотрении административных моделей.

Факт существования организационной неопределенности не означает, что мы поднимаем руки вверх и утверждаем, что в общественной организации «ничего не происходит». Пусть не может быть оптимальных практик — худшие практики, конечно, бывают, или же на каком-то уровне от плохих практик нужно избавляться. В сильном стремлении институциональных экономик к моделированию и оптимизации формальных прогрессивных структур нет ничего дурного и на деле оно очень полезно для выявления или реформирования устаревших или неправильно функционирующих бесполезных систем. Единственная проблема такого подхода в том, что он недостаточен в случае решение вопроса неправильного функционирования всей организации. Чрезвычайное внимание к нормам или к сверхпунктуалыюму соблюдению местных обычаев и традиций может способствовать сохранению чрезвычайно контрпродуктивных функциональных структур, которые сразу можно бы было оценить правильно исходя из общественной политики.

Из различных слагаемых успеха работы институции общественное администрирование наиболее восприимчиво к систематизации и замене. Свидетельство тому — существование школ общественного администрирования во всем мире. Разнообразные виды реформ организаций и изменений в формальных прогрессивных системах, осуществленных более профессиональными и менее коррупционными правительствами в Соединенных Штатах, Великобритании и в других развитых странах, также могут быть почти успешно применимы и в развивающихся странах.

При этом этот успех предполагает исследовательскую программу. Нам нужно как можно лучше понять, какие типы деятельности общественного сектора наиболее пригодны для создания моделей и анализа, и соответственно — какие из них наиболее приемлемы для того, чтобы обеспечить оптимум местного варианта. Матрица, изображенная на рис. 10, — это исходная точка. Существуют некоторые высокоспецифичные виды деятельности с низкой степенью передаваемости, как центральное банковское дело, не допускающее высокой вариантности в институционной структуре и подходе. Эти области — сфера общественного администрирования, наиболее восприимчивого к технократической реформе, где (пользуясь языком Вулкока—Притчетта) «десять блестящих технократов» могут упасть с неба в развивающуюся страну и произвести в ней широкие перемены на благо общественной политики. И действительно, в минувшие два десятилетия это случилось в ряде стран — Чили, Боливии, Аргентине, Мексике и др.

Напротив, самые сложные области для реформирования — это виды низкоспецифической легкораспространяемой деятельности, такой как образование или право. Легальной системы нет в том мире, который может быть «застолблен» десятью технократами, какими бы «блестящими» они ни были. То же относится и к области общественного администрирования которые, вероятно, оказываются самыми специфическими и подлежат изменению сообразно местным условиям. Существуют области, где проект и его внедрение получат самую критическую оценку людей, погруженных в местные условия. В этих случаях любое изменение, возможно, станет в некотором смысле другим, если учесть этическое, региональное, религиозное и иное разнообразие общества. Вулкок и Притчетт, признавая сложность и разнообразие возможных удачных решений, выражают мнение, что менеджеры самых успешных проектов, которым оказали высокую степень доверия, не покидали поле деятельности достаточно долго, чтобы понять тонкости местной среды.

Самые сложные случаи — те, что находятся в середине матрицы, имеющие умеренную специфика и объем изменения, где самый лучший практический проект будет воспринят лишь до определенной степени. Здесь проблема в том, что аутсайдеры общества могут вообразить, что знают об универсальности определенного института или практики гораздо больше, чем на самом деле.

Рассмотрим вопрос реформы гражданской службы и частных структур. Уничтожение протекционизма было ключом к умелому и успешному укреплению административных функций государства в таких развитых странах, как Британия и Соединенные Штаты, и осуществилось через такие важные реформы, как чистки и увольнения.

Общественные административные структуры в развивающихся странах не чуждались протекционизма и коррупции, и их очистка через установление «современных» систем гражданской службы стала главной целью институционной реформы.

Но и в этой сфере существуют самые разные способы обмана. «Современные» административные структуры во всем мире демонстрируют широкий спектр способов набора, обучения, карьерного роста и дисциплинирования гражданских служащих. Системы «мандаринов», существующие в Японии и Франции, резко отличаются от подхода, принятого в Соединенных Штатах, и позволяют японцам и французам заниматься теми видами деятельности, которые трудно было бы вести в Соединенных Штатах. В прошлом игнорирование этих трудностей вело к серьезным политическим провалам.