Теория государства - Иванов Виталий Вячеславович. Страница 17

Возможны и комбинированные варианты. Так, Сянган (Гон-гонг) и Аомэнь (Макао), в прошлом владения, соответственно, Соединенного Королевства и Португалии, после передачи КНР стали его особыми административными районами (оар). В отношении обоих оар применяется принцип «одна страна – две системы», из которого следует их практически полная самостоятельность во всех вопросах (включая право окончательного судебного решения) кроме обороны и внешних сношений, а также организации районной законодательной и исполнительной власти. Но сам статус Сянгана и Аомэня определен китайскими основными законами, своих конституционных актов у них нет. Законодательные советы ОАР формируются на основании актов центра. Главы администраций предварительно избираются специальными коллегиями [187], а затем назначаются государственным советом КНР [188]. Налицо сочетание элементов автономии и государственности.

Тем не менее территориальные образования все же следует стараться разделять на государственные, автономные (собственно автономные) и административные. Лучше использовать эту условную классификацию, чем не использовать никакой.

3.

Принято считать, что унитарное устройство предполагает разделение государства на административные образования (регионы во Франции, лены в Швеции, илы в Турции, останы в Иране), а федеративное – на государственные, имеющие статус субъектов федерации (кантоны в Швейцарии, земли в Австрии и Германии, штаты в Бразилии, Венесуэле, Мексике). В унитарных государствах также могут быть автономные образования (Фарерские острова в Дании, Аландские острова в Финляндии, Корсика во Франции). Но государственный опыт намного разнообразнее и интереснее и часто не укладывается в унитарно-федеративную схему.

К примеру, Испания, будучи официально унитарным государством, целиком состоит из автономных образований.

Они так и называются: автономные сообщества (сomunidades autónomas). Исторически Испания делилась на административные образования – провинции. Конституция 1978 г. [189] провозгласила курс на автономизацию и установила, что провинции, объединенные общей историей и культурными традициями, связанные экономически, вправе образовывать автономные сообщества. Отдельные провинции, «представляющие историческую региональную единицу», и островные территории тоже могли стать автономными сообществами. В итоге их получилось 17 [190]. Статуты автономных сообществ законодательно утверждены государством и составляют часть испанского законодательства [191]. Реорганизовывать и ликвидировать автономные сообщества в одностороннем порядке государство не вправе. В Конституции достаточно подробно описана сфера исключительного ведения государства и пределы ведения автономных сообществ, в рамках которых в статутах должна быть установлена сфера исключительного ведения каждого автономного сообщества. Также указано, что вопросы, конституционно не отнесенные к ведению государства, могут быть закреплены в ведении автономных сообществ статутами, а вопросы, не включенные статутами в ведение автономных сообществ, относятся к ведению государства. Правовые акты автономных сообществ, принятые по вопросам их ведения, имеют приоритет над правовыми актами государства. Но право государства всегда дополняет право автономных сообществ. Также государство может в особых случаях издать законы по вопросам исключительного ведения автономных сообществ. В каждом автономном сообществе согласно Конституции есть выборная законодательная ассамблея и ответственный перед ней правительственный совет (орган исполнительной власти), председатель которого избирается ассамблеей из числа своих членов и утверждается королем. Также есть назначаемый правительством представитель, руководящий государственной администрацией на территории автономного сообщества и координирующий ее деятельность с деятельностью органов власти автономного сообщества. Если автономное сообщество «не выполняет обязательств», налагаемых на него Конституцией и законами, или «действует образом, который серьезно противоречит общим интересам Испании», то после предварительного требования к председателю автономного сообщества в случае, когда оно не будет удовлетворено, «Правительство может принять меры к тому, чтобы заставить такое сообщество выполнить указанные обязательства, либо принять меры, необходимые для защиты общегосударственных интересов» [192]. В Италии 15 областей и пять автономных областей [193]. Их учредила Конституция 1947 г. [194]. Нет смысла в описании тогдашнего устройства, остановимся на современном, установленном реформой 2001 г. Области имеют свои статуты, которые не нуждаются в утверждении центральной властью [195]. Конституционно определены сферы «исключительного законодательства» государства и «конкурирующего законодательства» государства и областей. «Конкурирующее законодательство» по-итальянски означает, что государство фиксирует принципы регулирования, а области законодательствуют, следуя им. Указано, что областям «принадлежит право законодательной власти в какой-либо области, специально не закрепленной за государством». Автономные области также законодательствуют по отдельным вопросам, входящим в сферу «исключительного законодательства» государства. Центр не может реорганизовать или ликвидировать область односторонним решением. Население области избирает областную ассамблею и председателя областного совета (исполнительного органа). Председатель совета назначает его членов. Контроль за всеми ими обеспечивает правительственный комиссар. Областная ассамблея может быть распущена декретом президента из-за неработоспособности ввиду отсутствия консолидированного большинства, по соображениям национальной безопасности и т. д. Правительство также может замещать органы власти областей, в том числе «когда такое замещение диктуется необходимостью защиты юридического единства или экономического единства». Определенно можно говорить о том, что итальянские области сейчас – это полуавтономные-полугосударственные образования. [196]

Осмысливая устройство Италии и Испании, государствоведы предложили новую форму устройства – региональную (или регионалистическую, регионализированную) [197]. Иногда к региональным государствам причисляют Португалию, чьи регионы согласно Конституции 1976 г. Также довольно самостоятельны, юар, в 1994 г. преобразовавшуюся из федерации в унитарное государство, но оставившую своим провинциям изрядную самостоятельность [198] и пр., а также Бельгию периода 1970 – 1993 гг. Есть мнение, что региональное устройство представляет собой «временный этап» на пути к федерации. Основания для этого имеются, ведь Бельгия в 1993 г. преобразовалась в федерацию. Хотя с учетом опыта юар впору говорить о «временном этапе» и на противоположном пути.

О региональной форме устройства часто вспоминают при анализе реформ устройства Соединенного Королевства 1990 – 2000-х гг., так называемой деволюции [199]. Для constituent countries (составляющих стран) Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии созданы «индивидуальные» автономные модели [200]. Так, Scotish Parliament (Pàrlamaid na h-Alba), воссозданный в 1998 – 1999 гг. [201], имеет право законодательствовать по любому предмету ведения, если он не «зарезервирован» за Парламентом Соединенного Королевства (и если, конечно, соответствующий вопрос не урегулирован международным правом или правом ес) [202]. Но последний вправе законодательствовать в отношении Шотландии не только по «зарезервированным» предметам ведения, но и по «незарезервированным» [203]. Перечень «зарезервированных» предметов ведения может быть изменен (как расширен, так и сокращен) приказом-в-совете в любое время. Все шотландские билли требуют королевского согласия. Государственный секретарь по делам Шотландии (член правительства) может запретить представлять билль монарху, если сочтет, что он выходит за рамки компетенции шотландского Парламента. В целом аналогичная модель разработана для северной Ирландии. Национальная ассамблея Уэльса полномочна принимать «вторичные законы», адаптирующие законы UK (не любые, а принятые по четко перечисленным предметам ведения) и не нуждающиеся в утверждении центральной властью (та может лишь оспорить их в судебном порядке). Ассамблея также непосредственно участвует в законодательном процессе в Палате общин и т. д. Отмечается тренд к дальнейшему повышению самостоятельности «субъектов Королевства», в перспективе не исключена и деволюция Англии. Есть пример и федеративного государства, состоящего из автономных образований. Индия в своей Конституции 1950 г. [204] заявляет себя федерацией, «союзом штатов». Сейчас их 35. При этом штаты, субъекты союза, создаются, реорганизуются и упраздняются законами, принимаемыми союзным Парламентом без их согласия. Своих конституционных актов штаты (за исключением Джамму и Кашмира) не имеют. В Конституции закреплен перечень предметов ведения, по которым законодательствуют легислатуры штатов. Но в ряде случаев по ним вправе законодательствовать и Парламент. Более того, за последним закреплено исключительное право издавать законы по любому вопросу, не упомянутому в перечнях предметов ведения штатов и конкурирующего ведения союза и штатов. Законодательная власть в штате осуществляется легислатурой, которую составляет губернатор, назначаемый президентом союза по рекомендации союзного правительства [205], и законодательное собрание или губернатор, законодательный совет и законодательное собрание. Члены законодательного собрания избираются на прямых выборах, члены законодательного совета назначаются губернатором и избираются законодательным собранием и специальными коллегиями. Исполнительную власть возглавляет губернатор. Существуют правительства штатов, ответственные перед законодательными собраниями. Главным министром губернатор назначает представителя партии, имеющей большинство в законодательном собрании, министров для назначения губернатору подбирает главный министр. На практике главный министр и совет министров играют ключевую роль, большинство решений губернатор принимает по их рекомендации (в штатах же копируется парламентско-правительственная форма правления, действующая на союзном уровне) [206]. Однако не следует игнорировать право губернатора (как назначенца центральной власти) отправлять главного министра и министров в отставку а также распускать законодательные собрания в контексте устройства (а не правления). Нужно отметить и подробнейшую конституционную регламентацию деятельности штатов и, разумеется, возможность принятия президентом полномочий губернаторов и советов министров, а Парламентом – полномочий легислатур целиком.